那么这样一种转变是怎么发生的？我们可以引述一些学者的研究，我想有两篇比较经典的文章还不错，一篇是D.格林的《立宪主义在现代的成就及其面对的趋势、挑战》、另一篇是马丁.洛克林的。
社会国家就是为了调整从市民社会原理中产生的社会不平等，为个人的法的自由创造现实基础。前者要求人民通过人大行使国家权力，后者则对国家权力的行使提出要求，应当符合法律、尊重和保障人权。
对于给付行政，是否要实行法律保留，历来都有对立的观点。对于某一基本权利的法律保留而言，VdG与GV几乎是相同的。有鉴于此，在法律保留原则的妥当范围上，侵害保留理论与全部保留理论均有不足，不论授益还是不利，凡行使公权力的行政活动均要有法律的根据，亦即权力保留说的观点具有充分的理由。[69]参见周佑勇、伍劲松：《论行政法上之法律保留原则》，载《中南大学学报（社会科学版）》2004年第6期，第713页。法律保留的适用范围众说纷纭。
[3]但即便是采取合流的立场，只要承认一般规范与具体行为的区别，承认一般规范相对于具体行为的优位性，无论对法规的范围采取何种立场，都会在实质上承认法律保留原则与法律的法规创造力原则之间存在差异。[41] 作为全部保留说的代表性宪法学者，高桥和之认为，如果在君主立宪制之下把握行政权，它就是在所有国家作用中扣除立法权、司法权之后剩下的部分，这一界定的出发点是君主作为主权者握有所有权力。第80条第2款的依职权决定赔偿需要修改，要规定行政复议机关的释明义务和申请人补充提出请求的权利。
(40)实践中，在国家组织结构三分制的基础上，日益强调和注重国家的职能，即控制和协调。各国务院主管部门的此类规定还有很多。(15) 组织法上的领导权在行为法上转化成了错综复杂的行政行为制度，从而影响着行政行为在法律上的主体归属，并进一步决定了行政复议的被申请人和行政复议机关。公民不能以指示机关为被告，只能以自行纠错机关为被告提起行政诉讼。
这样，纠纷也得以解决，国家监察发挥了解决纠纷的间接功能。(37) 上述有关监督制度目的和功能以及层级监督构造的讨论，是我们进一步分析我国是否需要把行政复议设计为监督制度，以及设计为监督制度的话，行政复议机关是否可以不做被告的前提。
按照大陆法系主观权利和客观法的理论，公法上的请求是指个人在与国家的法律关系中，要求国家作为或者不作为以实现其某种个人利益的主观权利。对行政复议来说，行政复议机关与被申请人系上下级关系，因而行政决定往往意味着作为决定主体的行政机关与决定对象的个人或集团之间，至少以潜在的形式存在着关于应该做出什么样决定的矛盾、纠纷。法院未支持原告的请求，理由有三：交通责任认定并非行政行为。在组织法上作为领导方式的审批，在行为法上构成内部行政行为，本身不具有外部法律效力，⑦对外而言仅构成行政行为的一项程序。
⑨参见《建设部机关实施行政许可工作规程》(建法[2004]111号)第6条。(55)参见青锋等：《行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思》，载《行政法学研究》2013年第1期，第10页。(59) (二)《行政复议法意见稿》的修改 如上文所述，层级监督作为一种依职权启动的监督，也可以部分、间接地化解某些纠纷。(39)[英]约翰·穆勒：《功利主义》，徐大建译，商务印书馆2017年版，第77页。
备案机关在备案中发现报备行政行为存在违法情形的，需启动新的程序或请求有权机关启动监督程序来撤销需备案的行政行为。化解纠纷的直接功能在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，间接功能则在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，监督行政机关依法行使职权。
(51)可以肯定的是，现行《行政复议法》借鉴了不少司法性程序制度，如公正原则、请求权制度、申请的范围和期限制度、受理和告知制度、说明理由制度等。(25) 层级监督是一种依职权的监督，不需要以当事人的请求为法律上的必要前提。
同时，我国《地方组织法》第66条还规定了上级主管部门的指导或者领导权。纠纷处理的主持者必须按法律规定处理争议，不能超越法律的规定，不得任性和偏袒，不能按状况处理。(22)美国学者古德诺用政治来表达决策和领导，用行政表达执行和履职。(2)内部纠错，即行政机关在了解、检查下级行政机关的工作时，对发现的问题加以督促或指示下级行政机关自行纠错，而不直接改变或者撤销违法或者不当的行政行为。如果所请求事项根本不属于行政复议机关的法定职责，就不可能是行政复议。但实际上，基于行政机关必须执行有关地方性法规和规章，上级主管部门指导或者领导权的依据并不限于法律和行政法规，还有地方性法规和规章。
《行政诉讼法》规定的复议维持决定双被告制度，除了造成行政复议机关穷于应诉外，并没有达到行政复议机关审慎履行复议职责的目的。(14)参见张召久等诉台前县政府等案，最高人民法院(2017)最高法行申363号行政裁定书。
为此，在实践中探索出了将象征公平公正的司法程序制度结合到本来主要以效率为导向的行政程序之中，被理论上总结为准司法程序。行政机关通过对纠纷的司法性处理，也可以间接实现对依法行政的监督或保障，不应该成为行政诉讼的被告。
(33)参见白美云诉国家土地督察成都局案，最高人民法院(2020)最高法行申1647号行政裁定书。(22)参见张国栋：《党的领导本身包含着管理和监督》，载《中国纪检监察》2016年第24期，第29页。
于是，行政权的扩大又通过分散化而得以平衡。二战后，以《美国联邦行政程序法》为标志，各国的很多行政程序都吸纳了司法上的程序制度，如行政法官制度、(48)听证制度、回避制度和说明理由制度等。他认为，政治是意志的表达、是立法，行政是意志的执行。所表达的意志或者法律，必须得到切实执行，否则就只是一纸空文。
比如，监察机关基于某人对县领导截留土地征收补偿款的举报，追究了该领导的责任。更多的情况则是，法律并未明确规定下级机关的初审制和实施制，而由上级机关依据实施机关条款，尤其是主管部门条款所作的规定实施。
(37)参见曹利建诉郴州市政府案，最高人民法院(2018)最高法行申7758号行政裁定书。行政复议请求应以行政机关为被申请人，内容系有关行政行为或者不履行法定职责，而层级监督并不以此为限。
行政复议机关的职责选择，实际上是国家治理的价值选择。同前注(15)，阿尔蒙德等书，第10页。
但有的时候，制度设计存在缺陷，以致后来发现功能与目的严重不符，或者说在目的性功能得以发挥的同时又引发了新的、始料未及的功能。《行政复议法意见稿》的规定，可以说是一种正本清源的努力，是对政府统一领导权部门化的遏制。《宪法》第89条和《地方组织法》第59条关于国务院和县级以上地方政府有权改变或者撤销所属行政机关不适当的行政行为，《公务员法》第106条关于县级以上地方政府对违纪公务员的行政处分，都是对层级监督权的直接规定。尽管层级监督和纠纷处理都是可供选择的制度建设路径，但是我国对行政的监督制度是充分发达的，没必要再建立一种以实施监督为目的的行政复议制度，不能把行政复议机关定位为依法行政的监督者和保障者。
(61)同前注(45)，棚濑孝雄书，第23页。《内部行政行为行政批复是否外化的判定标准》，最高人民法院(2018)最高法行申580号行政裁定书。
③参见叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期，第120-122页。就行政复议来看，有研究已经详细、完整地梳理了立法中层级监督和纠纷处理选择上的反复和妥协。
把化解纠纷置于本条的最前面，以示行政复议的直接目的。行政复议机关是否应当作被告的判断，既要看行政复议机关与被申请人之间的组织法关系，更要看行政复议机关所承担的到底是一种监督和保障依法行政职责，还是处理行政纠纷职责。
